З наближенням липневого саміту Альянсу у Вільнюсі збільшується кількість заяв щодо перспектив євроатлантичної інтеграції України. Якщо підсумувати, то існує публічний консенсус навколо двох тез:
До закінчення війни України в НАТО не буде, хоча приєднання нашої країни розглядається як посилення;
Українська армія готова до інтеграції в НАТО, але українська держава в цілому – ні, бо є невідповідність важливим політичним критеріям щодо демократії, правосуддя, боротьби з корупцією тощо.
Водночас і українські, і західні експерти непублічно вказують, що і з сектором оборони в цілому, і з самою армією не все так просто. Війна це наочно показала.
Мужність українських захисників і захисниць викликає захоплення скрізь. Проте фахівці зазначають системну ваду: багато всього у секторі оборони залежить від якості керівників і міжособистісних зав’язків, а не від інституцій і процедур. Багато успіхів пов’язані саме з якістю постатей, які вдало виконують свої функції. А не з якістю структур. А це — ризики для колективної оборони.
Зараз відповідні питання не на часі. Але цей час варто використати, щоб підготувати адекватні відповіді.
(Не)розмежування повноважень
Внаслідок реформування сектору оборони України у загальних рисах відбувся поділ сфер відповідальності між цивільним органом виконавчої влади – Міністерством оборони – який виконує політичні функції, здійснює політико-адміністративне управління ЗСУ і ДССТ, та Генеральним штабом – суто військовою організацією.
При цьому всередині військової організації також відбулися зміни.
По-перше, було відокремлено посаду головнокомандувача ЗСУ від посади Начальника Генерального штабу.
По-друге, у Генштабі впроваджено так звану J-структуру за натівським стандартом та створено низку сил – Сили логістики, Сили підтримки, Медичні сили тощо з відповідними командуваннями.
Крім цього створено Командування Об’єднаних сил, введено посаду командувача.
Це був очевидний крок вперед. Водночас процес наштовхнувся на прогнозований опір зсередини, оскільки зачіпав інтереси впливових у військовому середовищі людей. Успіху цього спротиву сприяло недосконале регулювання, дублювання функцій тощо. Внаслідок чого поряд з реформованими структурами лишилася такі анахронізми, як, наприклад, величезне Головне управління морально-психологічного забезпечення.
За принципами НАТО, функції МПЗ мають бути розподілені між іншими структурами, а ця – ліквідована. Проте колишні «замполіти» виявилися напрочуд живучими і намагаються зберегти недоторканість.
Отже, реформа незавершена.
Станом на зараз між Міноборони та Генштабом запрограмований конфлікт, який не розгорається тільки тому, що між міністром оборони Олексієм Резніковим та головнокомандувачем ЗСУ генералом Валерієм Залужним склалися добрі робочі стосунки. Міноборони і Резніков часто терпляче приймають на себе критику, яка насправді мала б бути спрямована у бік Генштабу.
Така взаємодія під час війни виглядає як добра новина. Але варто згадати часи, коли міністром був Андрій Таран, а очільником Генерального штабу Руслан Хомчак. Інституційний конфлікт було підсилено особистими суперечками. У результаті постраждали інтереси оборони.
Що буде, якщо зміниться керівник оборонного відомства чи главком? Чи обидва?
Розв’язати значну частину проблем інституційного характеру мав би законопроект №4210, але його відклали до кращих часів.
Хто має воювати
Ще один аспект, на який непублічно вказують міжнародні фахівці – системне порушення функціоналу керівним складом ЗСУ і значний відхід від передбаченої нашим же законодавством і нормативною базою моделі управління військом.
Стандарти, які ми самі вже формально впровадили, передбачають розмежування завдань і функцій.
Функція генерування військ, їх підготовки – це місія командувань видів, родів та сил ЗСУ (Сухопутних військ, ВМСУ, Повітряних сил, ДШВ, ССО, ТРО тощо).
Функція планування військових операцій – це Генеральний штаб.
А безпосереднє застосування військ – це функція Командування об’єднаних сил ЗСУ. Власне для цього воно і створене.
Головнокомандувач координує ці процеси.
Тобто, якщо спрощувати, то начальник Генштабу генерал Сергій Шаптала має спланувати операцію, командувач Сухопутних військ генерал Олександр Сирський (генерал Микола Олещук у ПС та віце-адмірал Олексій Неїжпапа у ВМСУ тощо) має підготувати певну кількість військ і передати їх командувачу об’єднаних сил генералу Сергію Наєву для безпосереднього застосування на полі бою. Під загальним керівництвом главкома Залужного, який відповідає за усі компоненти (генерування, планування, застосування).
Що відбувається у нас? У нас здійснюють командування не ті, хто повинен за посадою, а ті, хто вміє.
Зокрема, найскладніші ділянки з лютого 2022 року доручають генералу Сирському. Саме він проводив низку оборонних операцій і найбільш ефектну наступальну – у Харківській області. Хоча формально він мав би відповідати за створення нових бригад, навчання, озброєння.
Саме тому російська пропаганда намагається спровокувати конфлікт між Залужним і Сирським. Бо це буде прямий удар по ефективності армії.
Оскільки Сирський безпосередньо керує обороною на сході, у його основному «господарстві» є сфери, які вимагають посилення. Наприклад, щоб підвищити якість підготовки військ буквально пару місяців тому на цей напрям призначили генерала Віктора Ніколюка.
Так само у зоні відповідальності Сирського формально знаходяться ТЦК та СП – колишні військкомати. Проте фактичний відбір і призначення «воєнкомів» — це прерогатива не Сухопутних військ, а Генштабу. Тобто стріли критики за одеського «воєнкома» та інших формально мають летіти у Сирського, а реально – у Шапталу.
Генерал Наєв, який мав би керувати застосуванням об’єднаних сил проти росіян, керує обороною північного напряму – уздовж кордону з Білоруссю, плюс Чернігівська та Сумська області…
Західні партнери ставляться до цього з розумінням, але підкреслюють, що сприймають це як тимчасове вимушене рішення, що не має стати правилом.
Управлінська структура
Повномасштабне вторгнення Росії спричинило збільшення чисельності ЗСУ у кілька разів. Водночас почався звичний для усіх армій процес – різке збільшення військової бюрократії та управлінських структур. В деяких аспектах це набуло загрозливих форм.
Зокрема, поряд з Генштабом, який є структурою з прозорим і більш-менш зрозумілим функціоналом, активно розвивається така структура як Апарат Головнокомандувача ЗСУ. Правова природа цього органу під питанням. Будь яка аналогія шкутильгає, але це як РНБО та Офіс Президента.
Відбулося значне збільшення чисельності Апарату ГК, постійно створюються нові управління. На нього де-факто переводяться функції Генштабу, хоча згідно з нормативною базою це мав би бути суто технічний орган, патронатна служба главкома. Бо для всього іншого є Генштаб і Командування видів/родів/сил.
Натомість зараз у Залужного вже три заступники – генерал Євген Мойсюк, генерал Микола Балан та генерал Михайло Забродський. І навіть окремий радник з політичних питань – генерал Віктор Назаров.
За «вагою» ці генерали складають значну конкуренцію для керівництва Генштабу. Апарат ГК на рівні з Генштабом починають згадувати у керівних документах Президента України. Тобто ця структура набуває окремої суб’єктності від Генштабу. Відбувається навіть не подвоєння, а як мінімум потроєння функцій, адже є ще командування видів, родів, сил.
У підсумку питаннями військових кадрів займаються дві структури, кіберпезпекою та зв’язком – три структури, які між собою сперечаються, тощо.
З одного боку, у військових «на землі» виникає занадто багато керівників, які не завжди діють узгоджено. А якщо замість неузгодженості між структурами виникне конфлікт – взагалі буде невідомо, хто і за що відповідає.
З іншого – іноземні партнери, які підтримують нашу боротьбу ресурсами, теж це бачать.
Поки все тримається купи на особистому лідерстві Залужного. Якщо б ЗСУ очолював менш популярний генерал, ця ситуація викликала би гостру критику, яка наразі відкладена. Але потрясіння запрограмовані і колись вибухнуть.
(Не)прозорість і (Без)відповідальність
На відміну від Міноборони, яке є досить відкритою для оборонного відомства структурою і піддається критиці, Апарат ГК і Генштаб – це дуже закриті структури.
З огляду на війну цьому є пояснення. І ця ситуація була б нормальною, якщо б існував потужний і фаховий цивільний демократичний контроль, насамперед – з боку парламенту.
Проте авторитет Верховної Ради загалом і профільного Комітету з питань національної безпеки, оборони та розвідки є очевидно недостатнім. Це не Конгрес США, комітети якого викликають на килим міністрів та керівників силових відомств і влаштовують їм екзекуції.
Тому проблеми у Міноборони можуть бути обговорені і вирішені, у тому числі – шляхом громадського тиску. А у військовому секторі закритість блокує значну кількість корисних ініціатив і не дозволяє вчасно відповідати на виклики.
Зокрема, за наявною інформацією, зовсім нещодавно раптово і майже миттєво «пішли» на пенсію командувача військ зв’язку та кібербезпеки генерала Євгена Степаненка. Формальна причина – начебто за станом здоров’я.
Це важлива фігура і неодинарне рішення. Бо під час війни навіть якщо до керівників такого рівня були претензії, вони зазвичай переміщувалися на інший напрям і продовжували службу. На тлі проблем із зв’язком в ЗСУ, про які давно говориться у голос, звільнення генерала Степаненка на рівні чуток почали пояснювати наявністю серйозних зловживань. І бажанням головнокомандувача відмежуватись від такого підлеглого. Якщо тепер він і з’явиться у новинах з негативом, то вже з приставкою «екс».
Ця історія мала б стати предметом дослідження парламентського комітету. Проте наразі про якісь рухи у цьому плані невідомо.
Таким чином у секторі оборони де-факто відсутній ще один елемент балансу, який дуже зрозумілий нашим союзникам – парламентський контроль.
Відомо, що міністр Олексій Резніков налагодив робочі стосунки з комітетом, які під час керівництва Тарана-Хомчака були зруйновані. Але комітет не є суб’єктним, поставити Генштабу якісь серйозні запитання він нездатний.
Зверніть увагу – ми навіть не торкнулися безлічі процесів всередині війська, впровадження стандартів на оперативному та тактичному рівні.
Війна істотно коригує пріоритети, здоровий глузд ніхто не відміняв. Але описана вище ситуація робить Україну вразливою: коли ми будемо щось вимагати від партнерів стосовно інтеграції, нам будуть ввічливо вказувати на реальні перекоси і пропонуватимуть дочекатися мирного часу. А вже тоді щось вирішувати.
Уявіть, що ми зустріли б повномасштабну війну не з тандемом Резніков-Залужний, а, скажімо, Ірина Верещук-Залужний (відомо, що цей варіант був дуже близький до втілення восени 2021 року). Ми не можемо стверджувати, це було б на краще чи на гірше, але очевидно, що все було б зовсім по-іншому. І така залежність від суб’єктивних чинників – це ризик, навіть, у мирний час.
Тому в секторі оборони необхідно дати низку чітких сигналів, що влада зорієнтована на зміцнення інституцій, а не на черговий пошук балансу персоналій, які будують структури «під себе».